Як виглядає процес транспортного планування в США

Сьогодні транспортне планування та будівництво в Україні переживає не найкращі часи. Бюджет розвитку як країни, так і більшості міст обмежений, і в пріоритеті є критично важливі витрати. Натомість проєкти виникають дуже швидко і мають на меті не розвиток, а відбудову зруйнованого росіянами.

Утім, і до 2022 року процеси прийняття транспортних рішень в українських містах залишали бажати кращого: утопічні генеральні плани, які майже нічого не мали спільного з реальністю; транспортні проєкти, які раптово розпочиналися і так само раптово завершувалися; містяни, які витрачають масу зусиль на адвокацію прогресивних рішень – саме так виглядало транспортне планування в багатьох українських містах. Проєкти ґрунтувалися не на розрахунках, а на особистому бажанні та політичній волі окремо взятих чиновників. 

Чи є така система ефективною? Дуже сумнівно. Для якісного процесу будівництва та утримання транспортної інфраструктури потрібні інституційні зміни як на місцевому, так і на регіональному рівнях. Кожен проєкт, що реалізується, повинен мати якісне підґрунтя. При чому це має бути не просто техніко-економічне обґрунтування, а відповідність національним та місцевим стратегіям, оцінка впливу проєкту на транспортну мережу, попит та екологію, ретельне обговорення з громадою, оцінка фіскальної спроможності – і це далеко не вичерпний список того, як це має працювати.

Для того, щоб побудувати максимально ефективну систему, потрібно дослідити світовий досвід та проаналізувати найкращі практики, які довели свою ефективність. Сьогодні ми вирішили розповісти про те, як виглядає процес транспортного планування в США. 

24 квітня відбувся семінар Establishing an Effective Metropolitan Transportation Planning and Delivery Strategy, який був організований Департаментом транспорту Сполучених Штатів Америки (US DOT) в рамках програми Momentum. Це глобальна програма взаємодії US DOT, яку очолює Офіс міжнародного транспорту і торгівлі. Вона використовує широкий спектр транспортних знань Департаменту та ділиться ними з міжнародною аудиторією транспортних посадовців з національних та регіональних урядових установ і місцевих органів влади та регіональних організацій. Momentum містить постійно зростаючий набір цифрових ресурсів, включаючи набори інструментів, посилання на публікації, дослідження та посібники DOT, а також віртуальну та особисту технічну допомогу, заходи з розбудови потенціалу та обміни. Якщо підсумувати, Momentum – це ресурс з розбудови потенціалу, створений транспортними експертами для транспортних експертів.

Семінар був присвячений передусім організаційним структурам, які забезпечують процес впровадження інфраструктурних проєктів в Сполучених Штатах. Отже, як вони працюють?

Ієрархія транспортного планування

Агентства, що займаються транспортним плануванням в США поділяються на 4 рівні: федеральні, рівень штату, регіональні та місцеві:

• до федеральних відносяться Міністерство транспорту США та Агентства по видах транспорту (залізниця, громадський транспорт, автомагістралі тощо);
• на рівні штатів – Департаменти транспорту штатів та інші;
• на регіональному рівні – Агломераційні планувальні організації (Metropolitan planning organizations, MPOs) та Регіональні транспортні органи;
• на місцевому рівні – це структури міст, округів та інші місцеві агентства.

Найбільш поширеними гравцями в цій ієрархії є агломераційні планувальні організації (MPO) – організації, що відповідають за транспортне планування в агломераціях та присутні в кожній агломерації з понад 50 тис. населення. Тобто, мережа цих організацій покриває достатньо широкий прошарок американських міст. Про них і піде мова далі:

1. Діяльність MPO регламентується федеральним законом — встановлюється владою штату та місцевою владою.
2. MPO розробляють регіональні плани та програми проєктів.
3. MPO координують прийняття рішень між органами місцевого самоврядування.
4. MPO сприяють залученню громадськості та зацікавлених сторін.
5. MPO дотримуються федеральних і державних вимог планування.

Нижче наведено ієрархію планувальних документів, які супроводжують процес створення та підтримки транспортної інфраструктури в США:

Увесь процес побудований на принципах розподілу влади: будь-які проєкти мають імплементувати локальні стратегічні рішення або рішення штатів. Рішення штатів своєю чергою мають на меті впровадження цілей, які встановлюються на національному рівні. Також кожен з проєктів має передбачати залучення громади, аналіз, порівняння альтернатив та збір даних для подальших досліджень. 

Для аналізу проєктів MPO забезпечують технічну експертизу, яка має наступні складові:

• моделювання та прогнозування транспортного попиту;
• прогнозування кількості населення та забудови;
• моделювання сценаріїв розвитку та довгострокове планування;
• екологічне моделювання;
• планування дорожних коридорів;
• планування громадського транспорту;
• cost-benefit analisys;
• фінансове планування.

Як створювалися MPO

Ще у далекому 1938-му році президент Франклін Рузвельт надав Томасу МакДональду, голові Бюро суспільних доріг (Bureau of Public Roads) ескіз мапи Сполучених Штатів з позначенням вісьмома коридорами супершосе, яку необхідно було проаналізувати. Це був ескіз, який ліг в основу подальшої роботи над розробкою мережі національних автомагістралей країни. Під час Другої світової війни Дуайт Ейзенхауер дав високу оцінку мережі німецьких автобанів як необхідного компоненту системи державного захисту. У той час Ейзенгауер перебував на посаді Верховного головнокомандувача Верховного командування Союзних експедиційних сил Антигітлерівської коаліції на Європейському театрі бойових дій Другої світової війни. Він усвідомлював, що запропонована система також забезпечить ключові наземні транспортні маршрути для постачання та переміщення військових загонів у випадку надзвичайної ситуації або при вторгненні.

Проєктна пропозиція плану Interstate Highway System у 1944 (перша картинка) та затверджений план системи у 1956 (друга картинка):

Знаковою датою є 29 червня 1956 року. Цього дня президент Ейзенхауер підписав Закон про федеральне фінансування будівництва автодоріг 1956 року (Federal Aid Highway Act of 1956), також відомий як National Interstate and Defense Highways Act of 1956. Ця дата вважається початком створення централізованої мережі національних хайвеїв в країні. Вже у серпні цього року були підписані перші договори на будівництво дорожніх ділянок, а у вересні розпочались будівельні роботи. 

Вже до 1962 року став очевидним руйнівний вплив централізованих проєктів на житлові квартали урбанізованих територій. У містах зростав громадський гнів через втрату районів і підприємств через будівництво шосе. Особливо це стосувалося спільнот із низьким рівнем доходу та, зокрема, районів проживання темношкірих і ділових районів, які чиновники часто вибирали для розміщення нових автомагістралей.

Hastings Street area, Detroit до (1950-ті) та після будівництва (1962) сегмента дороги I-75 / I-375

З цього негативного досвіду були винесені наступні висновки: 

• Плануванню реалізації проєктів сприяє розподіл відповідальності між різними сутностями;
• Федеральна підтримка збільшує можливості “мислити масштабно”;
• Недоліками є: відселення мешканців, руйнування міського простору, фізичні бар’єри в містах;
• Необхідний баланс між врахуванням локального контексту і пришвидшенням прийняття рішень;
• Необхідно враховувати комплексний вплив масштабного планування (землекористування, навколишнє середовище, справедливість).

Так зародилася ідея того, що Сполученим Штатам потрібні «спеціальні столичні уряди», які займатимуться комплексним плануванням громадських робіт, включаючи, але не обмежуючись, транспорт. Громадське невдоволення реконструкцією міст і будівництвом автомагістралей дало можливість ряду діячів наполягати на змінах. У 1961 році Комітет Палати представників з питань громадських робіт розпочав розробку документа, який став Законом про федеральну допомогу автомагістралям у 1962 році. 

Цей акт був спробою знайти нову рівновагу, яка дозволила б розширити та модернізувати транспортну мережу країни, водночас пропонуючи більший ступінь поваги до цілісності міської тканини. У посланні до Конгресу 5 квітня 1962 року президент Джон Ф. Кеннеді виклав бачення майбутніх інвестицій у транспорт, у якому вказувалося на необхідність більшого збереження громади: «Збереження та підвищення цінностей у існуючих міських районах має важливе значення». Крім того, він стверджував, що транспортна система повинна надавати мешканцям інші варіанти, окрім водіння. Президент Кеннеді заявив: “Отже, наш національний добробут вимагає забезпечення якісного міського транспорту з належним чином збалансованим використанням приватних транспортних засобів і сучасного масового транспорту, щоб допомогти формувати та сприяти зростанню міст”.

Таким чином, було введено нових гравців у процес – Metropolitan planning organizations, MPO, які діють донині.

Як працюють MPO?

До ключових обов’язків MPO відносяться наступні:

• Відповідають за транспортне планування та політики;
• Необхідні для агломерацій з населенням понад 50 000 осіб;
• Розробляють довготермінові транспортні плани;
• Працюють над програмами федерального, державного або місцевого фінансування транспортних проєктів, інкорпорують результати проєктів у державні плани та програми.

Тобто на MPO покладається весь цикл підготовки та планування проєктів, натомість вони зазвичай не володіють, не експлуатують і не будують транспортну інфраструктуру. 

Які інструменти використовує MPO для реалізації своїх обов’язків:

• Ідентифікація та оцінка проєктів вдосконалення транспорту (дослідження);
• Агломераційний транспортний план (Metropolitan Transportation Plan, MTP) на довгостроковий горизонт планування (понад 20 років);
• Програма покращення транспорту (Transportation Improvement program, TIP), горизонт планування – 4-5 років;
• Встановлення цільових показників та відстеження прогресу;
• Залучення громадськості.

Transportation Improvement program є одним з ключових робочих інструментів. Це програма капітальних вкладень в проєкти, які реалізовуються в найближчій перспективі. Перелік проєктів є прозорим. В нього потрапляють тільки фіскально-обмежені проєкти – тобто це перелік реально оцінених проєктів, на які закладається відповідний бюджет. Це забезпечує реальну можливість втілення цих проєктів.

Давайте поглянемо на MPO на конкретному прикладі – MPO Атланти, штату Джорджія, і на що будуть витрачені гроші.

Розподіл поїздок за видами транспорту (модал спліт) вказує на абсолютний пріоритет автомобіля серед усіх поїздок. Попри наявність двох гілок метро в місті, частка громадського транспорту становить менше 5%:

MPO агломерації налічує близько 30 працівників.

Агломерація має Metropolitan Transportation Plan на розрахунковий період до 2050 року. 

Розподіл джерел фінансування:

Ключовий висновок – лише близько однієї чверті фінансування плану надходить із федеральних джерел. Область і держава безпосередньо фінансують більшість його потреб.

На що планують витрачають кошти?

Для підтримки рішень та моніторингу використовується дашборд:

Американські міста мають зовсім іншу структуру мобільності, ніж українські – автомобіль зазвичай має переважну частку в модальному розподілі, а громадський транспорт зачасту представлений символічно або взагалі відсутній. На перший погляд, може здатися, що такий досвід переймати не варто. Проте принципи довгострокового та короткострокового планування, фокус на зборі даних, оцінці кожного проєкту та врахування думки громади – це те, що варте аналізу, адаптації та впровадження в нашому контексті.